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  • 蒋成旭:行政诉权处分的司法审查

    选择字号:   本文共阅读 88 次 更新时间:2019-09-30 00:16:07

    进入专题: 行政诉权   诉权处分   行政诉讼  

    蒋成旭  

       摘要:  尽管学理上尚无定论,但行政诉权处分已得到行政审判实践的认可。通过对涉及息诉承诺的行政诉讼和国家赔偿案件进行梳理考察发现,法院存在“诉权可得抛弃”与“诉权不受妨碍”两种相对明确的裁判进路。但诉权处分通常不作为单独的裁判理由,而带有补强性、宣教性说理的色彩;法院往往已对案件作了实质审查,确信纠纷已获实际解决之后,才最终裁定驳回起诉或者判决驳回诉讼请求?;谛姓咚系闹贫裙δ芸悸?,对于当事人抛弃诉权后再行提起行政诉讼的,原则上应予以立案审查;是否构成“诉权滥用”应作审慎考量。制度功能上的内在张力,决定了行政诉讼侧重维护公法秩序时,诉权处分的效果应受限制;侧重解决行政争议时,诉权处分的效果则相对显著。

       关键词:  行政诉权;诉权处分;行政诉讼;司法审查

      

       引言

      

       行政诉权可处分吗?行政相对人能否通过单方面抛弃或与行政机关达成合意,排除其对特定行政行为提起行政诉讼的权利?如果可以,法院应如何对其作司法审查?最高人民法院(以下简称最高院)在“韩甲文诉黑龙江省肇源县人民政府行政协议案”(以下简称韩甲文案)中给出了部分回答,认为包含着诉权处分的息诉罢访协议属于行政诉讼受案范围,法院应当依法进行合法性审查。[1]所谓息诉罢访,顾名思义就是放弃使用诉讼和信访的权利救济手段;根据最高院的裁判思路,息诉罢访承诺、保证或协议往往意味着当事人对诉权的自愿抛弃。[2]由于信访已成为独立的权利救济管道,息诉罢访承诺、保证或协议对于信访程序的影响可另作探讨。本文仅从行政诉讼角度分析这类现象,着眼于“息诉承诺”,也即当事人所作出的不起诉承诺在行政诉权意义上的效果及其对行政诉讼程序的影响。[3]

       行政诉权,指“行政活动中的权利主体按照法律预设程序,请求法院对有关行政纠纷作出公正裁判的程序权利?!盵4]但在现实中,公民经常以抛弃行政诉权为代价,向行政机关换取某种赔偿或补偿性质的利益。息诉承诺(名义上有息诉罢访承诺书、保证书、协议书等)就是这类行政诉权处分的一种表现形式。比如2017年底,内蒙古一男子因与人发生冲突被赶到现场处置的警察开枪击中后死亡,死者家人和当地相关部门签订了一份“息诉罢访保证书”,在接受了160万“疑难案件款”后,认可了有关部门的案件定性及处理结论,放弃并撤回了所有诉求。[5]由于这种承诺书、保证书或协议书多数情况下不对外公开,我们且从近年来司法裁判文书中提及“息诉承诺”“息诉协议”等关键词的频率,管窥这类现象的大致情况:将上述关键词在北大法宝司法案例数据库中进行模糊检索(检索时间为2018年4月3日),可以看到,这类现象大致出现于2009年前后,并在2013年以后出现快速增长态势(2017年的数量有所回落,但很可能是收录时间的滞后引起的)。

       在理论上,关于行政诉权的讨论大多集中于诸如信息公开领域中诉权滥用问题,而对于行政相对人抛弃行政诉权的问题则鲜有关注。在《行政诉讼法》刚刚经历修订、重要的司法解释陆续跟进的当下,息诉承诺这样一个鲜活的本土法治实践,在传统行政法学理论体系中却难寻自身的落脚点。某种意义上说,我国司法实践已经走在了理论研究的前头。

       这一状况同样存在于民法领域。有学者发现,我国民事诉权理论的研究远不能满足司法实务的需求,而司法实务却已先于理论研究自行探索并形成了较为成熟的裁判经验。[6]从民事审判实践来看,作为程序法上的主观权利,原则上诉权可由当事人自由处分。但这在行政法上是否同样适用?我国行政审判实践中,法院又是如何对待息诉承诺的?作为一种非正式的纠纷解决机制,相对人在作出息诉承诺过程中与行政机关的博弈,对于总结我国本土法治实践和社会治理经验,也具有实证研究的价值。

       本文在上述数据基础上,从涉及息诉承诺的行政案件(包括国家赔偿案件)裁判文书中,筛选出法院对息诉承诺直接作出解说或认定的案件作为研究对象,梳理并归纳我国行政审判中法院对息诉承诺及相关诉权处分问题的处理方式,提炼出行政法上诉权处分的司法审查进路,然后结合我国行政审判的独特个性,尝试从制度功能角度进行解释和架构。

      

       一、案例考察:行政审判中的息诉承诺

      

       关于我国语境下的行政诉权,学界的最新讨论基本遵循“本案判决请求权说”的诉权观念。[7]为延续和拓展这一最新讨论,本文将裁定驳回起诉(以及不予受理)和判决驳回诉讼请求(或支持诉讼请求)两种裁判结果,作为区分诉权是否得到法院认可的标准。[8]总体上看,司法实践中对诉权处分的处理方式主要可分为两大类。第一类情形是,法院以息诉承诺的拘束力或证明力作为裁判理由(包括作为唯一裁判理由和裁判理由之一),裁定不予受理或驳回起诉(包括程序性驳回国家赔偿申请的国家赔偿决定),[9]从而否定当事人程序上提起行政诉讼或国家赔偿申请的权利。第二类情形,法院没有因当事人作出息诉承诺而否定当事人提起行政诉讼或国家赔偿申请的权利。[10]另外,少部分案例中,法院认为起诉不属于行政诉讼受案范围,裁定不予立案或驳回起诉;也有少部分是在审理过程中,双方达成息诉罢访协议,当事人申请撤诉或撤回国家赔偿申请,法院准予撤回。以下将围绕前两类主要情形进行详细描述。

       (一)否定诉权的情形

       在裁判结果为驳回起诉或不予受理,也即法院否定诉权的案件中,对于息诉承诺涉及诉权处分的问题,法院大致有两种处理方式。

       1.直接对息诉承诺涉及诉权处分的问题作出明确认定,认为当事人对诉权所作的处分乃权利?;さ淖栽概灼?。比如,最高院的两个案例直截了当地指出,诉权可自愿抛弃,方式包括单方向人民法院表示、单方向诉讼的另一方当事人表示,以及当事人之间自愿达成合意。案件中原告(再审申请人)在与相关单位所签安置补偿协议中已经承诺不再上访、诉讼,其后又长期多次申请行政复议及提起行政诉讼,不断违反自己所作权利抛弃承诺,这种权利?;さ睦挠猛肮钩刹环戏ǘㄆ鹚咛跫那樾巍?。[11]地方法院类似的案例,如有法院直接引用了前述最高院两个案例中的裁判理由,但稍有改动,还将这种自愿抛弃权利?;ぶ笤傩惺凳┧咚系男形?,明确地定性为“滥用诉讼权利”。[12]

       2.法院回避对息诉承诺涉及诉权处分的问题作出解说,而是根据息诉罢访协议及相应的履行情况,确认当事人不满足起诉的法定条件,使得裁判理由在形式上不谈论诉权处分的情况下,客观上确认诉权处分的效力。如最高院认为,涉案息诉罢访保证书表明双方已就解决相关纠纷完成要约、承诺的缔约过程,应当认为在双方之间达成了专门解决纠纷的协议;原告承诺“不再以任何理由、任何方式到任何单位主张任何权利”,在领取协议约定的款项后,该协议已经得到履行,表明双方之间的纠纷已经得到解决,原告也因此丧失了诉的利益,原审裁定以其与本案不具有利害关系为由驳回起诉并无不当。[13]本案中,法院对息诉承诺排除诉权是否发生作用并未表明态度,毋宁是借助息诉承诺的客观存在及协议的实际履行来认定原告损失在事实上已获填补;法院此处所谓“丧失了诉的利益”,是为了论证原审以“不具有利害关系而驳回起诉”的合理性,[14]从而迂回地在客观上否定其诉权。

       除此以外,法院据以确认不符合起诉条件的因素,还包括诉讼主体资格不具备、[15]起诉没有事实根据、[16]国家赔偿申请理由不成立[17],乃至概括地认为不符合起诉条件等情形。更有甚者,法院不仅认为原告在领取司法救助金并承诺息诉罢访后又提起行政诉讼的行为“明显缺乏诚信”,“起诉不符合行政诉讼法定起诉条件”,而且还措辞激烈地称其为“纯属缠诉性质”。[18]

       (二)未否定诉权的情形

       在裁判结果为驳回诉讼请求或实体性驳回国家赔偿申请,即法院未否定诉权的案件中,对于息诉承诺的诉权处分问题,大致存在四种处理方式。

       1.与前述认可当事人以息诉承诺为诉权处分的处理方式恰恰相反,明确认为息诉承诺对诉权的行使不产生任何影响。有法院明确认为息诉承诺不能妨碍诉权的行使,即便息诉罢访协议本身是合法有效的。如“……至于淮河矿业公司是否签订有息诉罢访协议,在诉讼程序上不能影响其对原行政行为提起诉讼的权利,也不是认定该诉讼是否超过起诉期限的法定依据,对本案起诉期限的认定不产生法律效力”。[19]

       2.对息诉罢访协议的效力进行审查,但回避对诉权处分作出解说。在地方法院的个别案例中,当事人诉请撤销息诉罢访协议,法院对息诉罢访协议的效力作了确认,但裁判采用的是驳回诉讼请求而非驳回起诉。如有法院认为息诉罢访协议属于行政协议,应当纳入行政诉讼司法审查之范畴;被告行政机关签订协议的职权正当,且协议内容未违反国家法律、行政法规之强制性规定,亦未违反公序良俗,原告诉请法院予以撤销,于法无据,其诉讼请求依法应予驳回。[20]

       3.基于息诉罢访协议和相应的履行情况,确认当事人的损失已获填补,诉讼请求缺乏依据,而回避对诉权处分的解说。比如最高院认为,赔偿请求人“已获合理补偿”,其“为此承诺息诉罢访后又以同一事由提出国家赔偿请求,应当不予支持?!盵21]有些案例中,原告实际所获得的损失填补远远高于息诉罢访协议最初约定的数额,如:“……且被告在已经完全履行了与原告签订的协议的情况下,为满足原告的要求,还另行超出补偿范围支付了原告190万元。故原告关于房屋征收补偿的损失至协议签订之日起已经得到了全部解决,其在已经取得房屋征收补偿的情况下,现再次要求被告对其进行赔偿,于法无据……”。[22]

       4.将息诉罢访协议中原告对案件事实所作的认可作为裁判的事实依据,并同样回避对诉权处分的解说。如有法院认为,赔偿请求人出具的“承诺保证书”及“收条”,明确表示认可案件已全部执行完毕,并保证就此案结事了,息诉罢访,案件执行终结;故赔偿义务机关在执行过程中并不存在违法应予国家赔偿的情形,该院以此驳回赔偿请求人提出的国家赔偿申请并无不当。[23]

       (三)比较与小结

       显然,颇具针对性的分歧在于“诉权可得抛弃”与“诉权不受妨碍”两种裁判思路之间。前者实际上对《若干问题解释》第3条驳回起诉的适用情形第10项兜底性规定,作了法律解释性质的扩充,将当事人通过行政协议自愿抛弃诉权的行为,纳入了“不符合其他法定起诉条件的”情形。鉴于《适用解释》已经替代了《若干问题解释》,因此这一扩充同样适用于《适用解释》第69条第10项规定的“其他不符合法定起诉条件的情形”。后者则明确指出,息诉罢访协议不能影响当事人提起诉讼或提出国家赔偿申请的权利,撤销原审驳回起诉的裁定及程序性驳回国家赔偿请求的决定。

    但需要注意的是,首先,采用诉权可得抛弃的裁判思路的案例中,以诉权抛弃作为唯一裁判理由否定当事人诉权的案例并不多。更多的是,当事人抛弃诉权只是法院据以裁定驳回起诉的裁判理由之一,甚至只是裁判理由中无关紧要的一项。最高院明确提出诉权抛弃的两个案例中,法院虽然认可权利?;た珊弦馀灼⒔渥魑门欣碛芍?,但在此之前还有“原告(再审申请人)申请行政复议已经超过法定申请期限”“安置补偿权益已经依法得到保障因而明显缺乏权利?;け匾闭饬较罡坑辛Φ牟门欣碛?。(点击此处阅读下一页)

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    本文责编:陈冬冬
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