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  • 闵师 等:农村集体资产产权制度改革:进程、模式与挑战

    选择字号:   本文共阅读 81 次 更新时间:2019-09-29 19:59:52

    进入专题: 集体资产   产权制度改革  

    闵师    

      

       本文作者:闵师 王晓兵 项诚 黄季焜

      

       农村集体资产改革在理论界和政策界受到普遍关注。尽管现有研究对农村集体产权制度改革模式、实践中存在的困难与挑战等关键问题展开了一些讨论,但对改革总体进程缺乏全面考察,而关于影响集体资产产权改革进程的要素研究也还停留在个案分析层面。本文对我国农村集体资产产权改革历程和各地改革模式进行了系统梳理,并基于全国九省156个村的调研数据,对我国农村集体资产产权制度改革进程及其影响因素展开分析。结果表明,农村集体资产产权改革进度省际间差异较大,部分地方性方案待规改;资产评估、成员界定、股权分配和产权制度安排等是村集体经营性政策改革的难点和关键;影响农村集体资产确权进展的因素存在区域异质性,而较大的资产规模与传统的集权式村治减缓了确权进度。

      

       农村集体资产股份合作制改革是继家庭联产承包责任制之后,我国农村集体经济又一次产权重新界定的重要过程(Fu等,1998;王琢,1994)。我国现有农村集体经济组织由人民公社时期的“三级所有,队为基础”演变而来,原有的生产队、生产大队和人民公社被现有的组级、村级和乡镇级集体经济组织所替代,而集体经济核算体制未发生实质变化(黄延信等,2014)。这种“人人有份、人人无份”的产权虚置安排使得民主议事、管理和监督流于形式,从而滋生权力寻租与集体资产流失(段龙龙等,2014;王敬尧等,2012)。推进农村集体产权制度改革尤其是经营性资产的改革,不仅有利于维护农民权利,还可以盘活资产、释放改革红利、壮大集体资产总量,更好地实现集体经济收益农民共享。

      

       为促进农村集体产权制度改革,中央政府出台了一系列鼓励政策,而部分地区也早已开展了有益探索。例如,20世纪80年代,山东淄博、广东广州和深圳等地率先在全国引入股份制的一些制度原则改造乡村集体经济(农业部课题组等,2006)。随着城镇化、工业化进程的加快,北京、上海、江浙一带等也开始推进改革工作,并有向内陆城郊或经济欠发达城郊地区扩展的趋势。近年来,为深化农村改革,政府加强了农村集体经营性资产改革在全国范围内的全面推进。2016年12月底,中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,该意见提出力争用三年左右时间全面完成集体资产清产核资,用五年时间基本完成农村集体经营性资产股份合作制改革。

      

       目前,学术界和实践工作者对我国农村集体资产产权制度改革模式、实践中存在的困难与挑战等已展开部分研究,但对农村集体资产产权改革进程缺乏全面考察,关于影响产权改革进程要素的实证研究更是凤毛麟角。例如,王敬尧等(2012)、李宽等(2015)分别对温州模式和上海松江农村集体资产产权改革开展了分析和总结。农业部农村经济体制与经营管理司调研组(2013)考察了浙江省农村集体产权制度改革发展,在对改革成效进行肯定的同时,针对面临的股权流动困难、工商登记后的税费负担过重和可持续发展挑战等问题提出了相应对策建议。段龙龙等(2014)通过对比温州、松江和成都三地的股改模式,对各地改革过程中产生的对集体资产总量范畴的划定方法、混合所有制形式结构及配股机制的实践困惑与争鸣进行了澄清?;蒲有诺龋?014)对我国农村集体经济组织产权制度改革中的资产量化、成员资格界定、股权设置与股份管理、改革后集体经济组织的法人主体地位等问题进行了总结。钟桂荔等(2017)通过对我国8县(市、区)农村集体资产股份权能改革试点的调研观察,总结了改革实践中的关键问题,但并未作进一步的实证分析。

      

       全面推进我国农村集体产权制度改革仍有一系列问题需要回答。例如,目前全国范围内集体资产产权改革究竟进行到何种程度?改革前后各级组织对其管理是否到位、内部管理制度是否完善?改革过程中又有哪些切实的问题?厘清这些问题,对进一步推动我国农村集体资产改革具有十分重要的实践意义和作用。为此,本文梳理了我国农村集体资产产权改革历程和各地改革模式,并基于对全国9省156个村集体资产改革状况的调研数据,对我国农村集体资产产权制度改革进程及其影响因素开展实证研究,为国家出台农村集体经营性资产改革和相关配套政策提供决策依据。

      

    一、我国农村集体资产产权改革发展历程


       对我国农村集体资产产权改革的发展历程进行梳理与分析,有助于更深入理解各地实践的改革模式和当前改革进程。我国早在80年代末就开始了对农村集体经济产权制度改革的有益探索,早期实践多发生在经济发达地区,直到最近几年改革才在全国范围全面铺开(黄延信等,2014;傅晨,1999)。不同时期改革面临的集体经济的发展环境不同,因而集体经济的存在形式和改革的主要任务也有差异。为此,本文将我国农村集体资产产权改革大致分为三个阶段:

      

       第一阶段为20世纪80年代末至90年代中期,村集体资产产权改革开始在我国试点萌芽,该时期村集体资产以乡镇企业、物业经济、征地拆迁补偿款等多种形式存在。股份合作制最初在山东淄博和广东广州、深圳等地开展(农业部课题组等,2006)。1988年,国务院批准淄博市周村区为以乡镇企业制度建设为主题的全国农村改革试验区,试验的目的是完成乡镇企业股份合作制改造(李鑫,1993)。作为我国改革试验区,深圳市村集体较早地利用了土地发展物业经济,使村集体经济得到飞速发展,20世纪80年代末就在部分地区推行了集体经济股份合作制(金文龙,2016)。此外,随着城镇化和工业化快速推进,在我国部分经济发达地区城郊村,“农转居”改造和征地行为也诱发了部分地区开展村集体资产产权改革(李宽等,2015)。

      

       第二阶段为20世纪90年代中后期至2013年,因乡镇企业改制,该时期村集体资产以物业经济、征地补偿款、转制企业股金等形式为主(王旭章,2001;张新华等,2004)。20世纪90年代末,随着我国市场经济由卖方市场转向买方市场,乡镇企业原来享有的政策租金逐渐丧失,模糊的产权安排使得乡镇企业无法适应日益激烈的市场竞争,全国乡镇企业经历了一股改制潮,大部分集体所有制的乡镇企业转变为私营企业(刘东,2003;谭秋成,1999)。乡镇集体企业产权制度改革使得部分地区农村集体资产经营形式较为单一,同时庞大的改制回收资金使农村集体资产的经营管理问题突出起来(顾建列,2007;卢文,1999)。为此,1998年全国统一部署了改革开放以来的第一次农村集体资产清产核资工作。同时,为了应对不断增加的与地权相关的农民上访事件和群体性事件,国家加大了推动农村集体经济组织产权制度改革的力度,以明确农民收益、减少腐败空间,维持基层社会稳定(李宽等,2015)。

      

       第三阶段为2013年以来的全面推进。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“赋予村民更多财产权利,保障村民集体经济组织成员权利,积极发展村民集体经济组织成员权利,积极发展村民股份合作”的重要论述。2016年,中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,力争在2019年底全面完成集体资产清产核资,到2021年底基本完成农村集体经营性资产股份合作制改革。自此,村集体资产产权制度改革在全国范围全面推进。为推进改革,中央政府在2015年、2017年和2018年组织了三批试点,共涉及县级行政单位1000个左右。截至2016年底,全国11.4%的村完成了产权制度改革,当年股金分红272.3亿元,平均每个股东分红314元(农业部经管总站体系与信息处,2017)。

      

       总的看来,我国农村集体资产产权的分阶段改革在探索形成我国农村集体经济新的实现形式和运行机制方面发挥了重要作用。尽管农村集体产权改革任务艰巨,但是通过分阶段探索,确保了改革的积极、稳妥、有序推进,取得了显著的成效。在全面推进农村集体资产产权改革阶段,积极稳妥推进改革,在制度上为实现乡村振兴战略奠定了基础。

      

    二、我国农村集体资产产权改革模式与特征


       目前我国农村集体资产产权改革并没有统一模式,发展适合本地的改革模式是较普遍现象。许多地方都因地制宜地发展了适合本地的改革模式,比较有代表性的包括温州模式、南海模式、松江模式和成都模式等,重庆、北京昌平、兰州等地的改革模式也有许多地方特色的创新(见表1)。

      

       农村集体资产产权改革的管理模式呈现多样性,关键是要体现村集体经济属性和发挥股份制现代管理的作用。在管理主体和形式上,目前主要分为如下三类:(1)村集体经济组织(如南海等);(2)更高一级的乡镇集体经济组织(如松江等);(3)民间自发成立的股份合作社(如昆山等)。村集体是最常见也是最为自然的形式。昆山模式与南海模式最明显的差异在于:在南海,村集体是流转土地的唯一管理主体;而在昆山,村集体可以和自发组织的股份合作社,甚至村民个体,签订合同由他们承包土地,之后他们以租赁所承包的土地获得收益。根据Po(2008)的研究,昆山模式中竞争者的增加有利于提高农民获得的租金比例。

      

       针对不同管理模式中所存在的问题,各地也都开展了有益的探索。(1)协同问题。以松江为例,松江区各村的集体资产往往是不是一村独有,因此在产权界定和股权分配上需要村与村的协同合作。地方政府顺势而为,以镇一级的组织统一协调管理,较好地解决了外生性问题。(2)竞争激励问题。以昆山为例,昆山在地方政府的推动下进行了激进的改革,允许村集体将集体资产出租给个人或村民自发成立的股份合作制,然后村民私人的股份合作社将出租的土地或厂房再出租获得收益分红,尽管竞争增加了,但减少了村集体权力膨胀的可能性,同时可以充分发挥村民的企业家精神。股份流转更为宽松,村民获得了退出权和集体内部的流转权。(3)代理人选举与监督问题。现有经验一般是村两委的人同时管理集体经济组织,而代理者要经过村民选举产生。

      

       在成员界定方面,一般依据某特定时期的户口,但也兼顾当地情况并依据相关政策而定。在表1中所列的7种典型模式中,除昆山模式外,成员界定都依据当地户口而定,这也是最为简便与合理的方式。除此以外,对于长期生活在当地的外地人和长期居住在外地的当地人,不同地区也有相应的安排。温州地区坚持“户产分离”,也就是农村集体产权不因户籍或居住地的改变而改变;而北京昌平则在户口的基础上,将1958年至2003年在村工作并居住的所有人囊括其中。

      

    在股权分配和量化上,个人股是基本部分,其他的股权分配和量化因地而异。个人股一般都是依据户口分配到人(见表1),区别在于是否坚持“增人不增股,减人不减股”。在个人股分配中,已有的改革模式多数实行人头股按集体身份自动获得,(点击此处阅读下一页)

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    文章来源:《农业经济问题》2019年第5期

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